国家反垄断局挂牌 由“三合一”到“一变三”为什么

    正对国家市场监督管理总局办公大楼，随着左侧柱子上的红布被揭下，“国家反垄断局”的全新名牌映入眼帘，它与被挂在右侧柱子上的“国家市场监督管理总局”的名牌迎面相对，左右拱卫。

    11月18日上午9时许，国务委员、国务院反垄断委员会主任王勇为国家反垄断局揭牌。至此，国家反垄断局在北京三里河东路8号正式挂牌成立，与国家市场监督管理总局三里河办公区同楼。

    两天前，在第七届金砖国家国际竞争大会开幕式上，王勇在致辞中曾表示，伴随新设立的国家反垄断局挂牌，“标志着中国反垄断事业要进入一个新的发展阶段。”

    2018年国务院机构改革，将原先分别由商务部、国家发展改革委、国家工商行政管理总局承担的反垄断执法工作统一归集，国家市场监督管理总局（下称“市场监管总局”）反垄断局成为专门负责反垄断执法的机构，同时承办国务院反垄断委员会日常工作。

    时隔三年后，国家反垄断局的成立，体现了国家对反垄断体制机制的进一步完善。

    中国社会科学院大学法学院副教授韩伟在接受第一财经采访时称，国家反垄断局的设立，使得我国反垄断执法部门向高级别、权威性和独立性的方向迈进了重要一步，一定程度上可以缓解此前反垄断执法人员的不足。

    “国家反垄断局的出现，有利于竞争政策的基础性地位得到更好落实，为各类市场主体营造公平、透明、可预期的良好竞争环境，也符合国际反垄断执法趋势。”韩伟称。

    组织架构初现全貌

    最早关于国家反垄断局的消息来自于三天前的一份人事任命。

    根据人社部15日公布的国务院任免国家工作人员信息，甘霖被任命为国家反垄断局局长。与此同时，根据市场监管总局官网上的最近更新资料，她此前在该局担任副局长的职务并未发生变动，但在主管工作介绍上，新增了分管执法竞争政策协调司、反垄断执法一司、反垄断执法二司，以及主持国家反垄断局工作。

    同日晚间，根据市场监管总局官方微信“世说新语”推送的“第七届金砖国家国际竞争大会”相关消息，原市场监管总局反垄断局局长吴振国转任反垄断执法一司司长，原市场监管总局反垄断局副局长徐乐夫、周智高分别转任反垄断执法二司副司长、竞争政策协调司副司长，原市场监管总局综合规划司副司长俞路转任反垄断执法一司副司长。

    次日，甘霖首次以国家反垄断局局长的身份出席第七届金砖国家国际竞争大会。

    这也意味着，早在国家反垄断局正式挂牌前，其前期的人事和组织架构已初现端倪。

    18日，在国家反垄断局正式挂牌当天，市场监管总局官网更新了机构设置信息——原反垄断局扩充为三个司，即竞争政策协调司、反垄断执法一司和反垄断执法二司。

    值得关注的是，此前业界有声音称“市场监管总局反垄断局将由司局级单位提升为副部级单位”的说法，并未获证实。

    北京斐石律师事务所管理合伙人周照峰告诉第一财经，目前国家反垄断局的执法独立性尚不及国家药品监督管理局、国家知识产权局等由市场监管总局管理的其他国家局。

    “但不排除后续伴随反垄断工作的推进，其执法的独立性接近并渐渐与国家知识产权局等国家局比肩。”周照峰称。

    在职能方面，竞争政策协调司负责统筹推进竞争政策实施，负责反垄断综合协调工作。指导地方开展反垄断工作。牵头拟订反垄断制度措施和指南。组织实施公平竞争审查制度，督促指导各部门和地方开展公平竞争审查工作。负责滥用行政权力排除、限制竞争反垄断执法工作。承担反垄断案件内部法制审核工作。承担竞争政策和反垄断国际合作与交流工作。承担国务院反垄断委员会日常工作。

    反垄断执法一司和反垄断执法二司的办案属性更强。其中，一司主要负责查处及指导、组织协调地方查处垄断协议、滥用市场支配地位案件，而二司主要负责审查经营者集中案件及查处违法实施集中案件等。

    而在上述二司的职能中，数字经济领域的反垄断执法工作都被单独列明，体现了对该领域的重点关注。

    同时，滥用知识产权的行为也受到重点关注。在反垄断执法一司的职能中，除了按照行为类型划分职能外，还将“滥用知识产权排除、限制竞争等反垄断执法工作”这一领域类案件予以单列。

    清华大学国家战略研究院研究员刘旭告诉第一财经，由于国家反垄断局刚刚成立，三个部门的职能分割还不是很清晰，在实践操作上，可能出现交集。

    “当前三司的职能划分，可能存在过渡性因素，伴随国家反垄断局的编制不断扩大，三个司的职能可能会进一步细化，让分工更具合理性和可操作性。同时，在分工时，还应考虑到人员流动，这样，既可以提升办案效率，又能有效地进行内部监督。”刘旭称。

    为配合国家反垄断局的执法工作，周照峰还认为，未来或将设立省级反垄断局，而当下在地方层面，在反垄断执法机构设置不统一的现象也将被逐步解决。

    由“三合一”到“一变三”

    在《反垄断法》施行13年间，中国反垄断执法机构共历经了三次蜕变。

    2008年《反垄断法》施行后，国务院成立反垄断委员会，负责制定、发布反垄断指南，协调反垄断行政执法等工作。而反垄断执法则由商务部反垄断局、国家发改委价格监督检查与反垄断局、国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局共同承担，分别负责经营者集中反垄断执法、价格监督检查与反垄断执法、反垄断执法职能。

    刘旭称，在最初设置反垄断执法机构时，因为一些客观原因，对“谁执法”的问题做了模糊化处理。比如，《反垄断法》客观上与发改委系统实施的《价格法》、工商系统实施的《反不正当竞争法》、商务部实施的《关于外国投资者并购境内企业的规定》有重叠，而同期这些配套规则没能都及时进行修订。各维度的博弈下，最后选择由这三个部门分别执行《反垄断法》的一部分。

    多名受访专家称，在实践过程中，多部门执法确实存在职能交叉的问题，并增加了协调成本，影响了执法效率。

    在运行10年后，反垄断执法“三分天下”的局面最终通过反垄断执法机构的“三合一”得以结束。2018年4月，新设立的市场监管总局统一承担反垄断执法职能，实现了一个机构执法。

    华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚对第一财经称，在“三合一”之后，反垄断执法的统一性和自主性均有所增强，有利于推进对大企业并购、行政性垄断的调查、竞争政策和产业政策的协调工作等，为进一步增强反垄断执法的独立性和权威性奠定了良好基础。

    “成立国家反垄断局是2018年机构改革的延续。”刘旭进一步分析，新设国家反垄断局的最直接原因，是在市场监管总局直属局的框架下，难以再更多扩大执法编制，导致执法人员严重不足。在此背景下，亟须成立一个由市场监管总局管理，但是拥有独立编制计划、更高级别的执法局。

    在经历“三合一”后，反垄断局执法的编制人员不升反降。目前，市场监管总局反垄断局编制仅40余人，而在机构改革前，拥有反垄断职能的三个部门人数相加共计100多人。

    “从全球化视角来看，当前，欧盟委员会、美国联邦政府的反垄断执法人员都远多于国内。德国有300多执法编制，中国台湾地区也有200多。对比来看，中国大陆地区的反垄断监管力量还非常不足。同时，充实反垄断执法力量，也是中国对与中国市场有关的所有贸易伙伴国负责的态度。”刘旭进一步表示。

    国家反垄断局正式挂牌后，编制增加和人员充实就显得水到渠成了。

    多名受访人士称，当市场监管总局负责反垄断执法工作的司局一级部门“由一变三”后，编制和执法资源均会有比较大的提升。

    反垄断事业进入新阶段

    从去年下半年以来，中央会议中频频释放出反垄断的信号，到在平台反垄断执法中，高额的罚款额度数次刷新行政处罚纪录；从《反垄断法》时隔13年迎来首次修订，到“国家反垄断局”正式挂牌成立，这些消息无一不释放出反垄断工作正在加快推进的信号。

    对于下一步的工作，王勇在16日表示，包括加快构建全方位、多层次、立体化的竞争监管体系，加强重点领域反垄断反不正当竞争的监管执法，促进标准的市场体系建设，坚持对各类市场主体一视同仁，平等对待，着力打造市场化、法制化、国际化的营商环境。

    何谓“重点领域”？刘旭认为，由于中国在《反垄断法》生效后的前12年里，基本没有查处过互联网行业违反该法的行为，尤其是涉嫌未依法申报就实施的经营者集中行为。因此，无论是在立法修正层面还是执法机构的职能更新上，都体现了对数字经济领域的反垄断问题的格外重视。

    韩伟认为，“当前，平台经济等领域反垄断问题的集中爆发，客观结果是反垄断执法被‘强化’了。但基于竞争政策的基础性地位，反垄断执法正处于并将保持平稳推进的状态。”

    同时，韩伟还表示，由于执法力量依然有限，涉及公共民生领域的反垄断执法预计仍是未来关注的“重点领域”。

    针对当下中国在反垄断执法方面面临的执法队伍和专业性人才的欠缺问题，韩伟还提出了两点建议，其一，加强中央和地方反垄断执法的协调与互补，比如可考虑将目前属于中央执法权的经营者集中反垄断审查，在地方进行试点（比如分配部分简易案件），进一步缓解中央层面的执法压力；其二，重视反垄断执法方面的经验总结，包括部分案件的回溯分析，健全知识管理体系（比如参考ICN即全球反托拉斯集团相关经验），为今后的执法工作，以及地方反垄断执法提供可复制的经验样本。